Bất cập trong quy định về mức vốn góp của nhà đầu tư dự án PPP

Mức vốn góp của nhà đầu tưcòn thấp

Phân tích rằng quy định về mức vốn góp của nhà đầu tư trước đây còn thấp so với tổng chi phí đầu tư dự án, TS. Đặng Văn Hải - Phó Vụ trưởng Vụ Pháp chế (KTNN) - nêu rõ, theo quy định tại khoản 2, Điều 10 Nghị định số 15/2015/NĐ-CP của Chính phủ thì tỷ lệ vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư không được thấp hơn 15% tổng vốn đầu tư. Đối với dự án có tổng vốn đầu tư trên 1.500 tỷ đồng, tỷ lệ vốn chủ sở hữu được xác định theo nguyên tắc lũy tiến từng phần. Cụ thể, đối với phần vốn đến 1.500 tỷ đồng, tỷ lệ vốn chủ sở hữu không được thấp hơn 15% của phần vốn này. Đối với phần vốn trên 1.500 tỷ đồng, tỷ lệ vốn chủ sở hữu không được thấp hơn 10% của phần vốn này.

Từ thực tiễn kiểm toán, ông Hoàng Phú Thọ - Kiểm toán trưởng KTNN chuyên ngành IV - cho rằng, quy định tỷ lệ vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư không được thấp hơn 15% tổng mức đầu tư dự án như Điều 10 Nghị định 15 có thể bị lạm dụng. Một là, tổng mức đầu tư dự án được xác định không đúng đắn, luôn có nguy cơ xu hướng bị đẩy lên cao (kể cả ban đầu xác định đúng thì vẫn có nguy cơ được điều chỉnh sau). Do vậy, trong trường hợp này, nhà đầu tư không thực bỏ vốn hoặc bỏ vốn thực không đủ tỷ lệ, vốn chủ yếu là vay ngân hàng. Hai là, nếu tỷ lệ thất thoát chi phí đầu tư cao hơn 15% thì rõ ràng nhà đầu tư không những không bỏ chút vốn nào mà ngược lại còn thu được lợi nhuận (do nhà đầu tư tự lựa chọn nhà thầu, nên có thể lựa chọn nhà thầu mà nhà đầu tư có cổ phần chi phối, góp vốn hoặc quan hệ kinh doanh gần gũi).

Theo ông Đặng Văn Hải, với việc quy định vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư không được thấp hơn 10% hoặc 15% như Nghị định 15 trước đây và Chính phủ đã nâng tỷ lệ vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư lên tối thiểu 20% đối với dự án có tổng đầu tư đến 1.500 tỷ đồng như Điều 10 Nghị định số 63/2018/NĐ-CP, dẫn đến hầu hết các dự án BOT (xây dựng - kinh doanh - chuyển giao), BT (xây dựng - chuyển giao) đều tính toán tỷ lệ góp vốn chủ sở hữu theo số tối thiểu này.

Còn ông Lê Đức Luận - Kiểm toán trưởng KTNN khu vực VII - cũng chỉ ra rằng, quy định tỷ lệ vốn chủ sở hữu nhằm sàng lọc năng lực tài chính của nhà đầu tư nhưng lại chưa rõ ràng và chỉ quy định cho thực hiện 1 dự án. Khi nhà đầu tư thực hiện nhiều dự án PPP trùng một thời điểm thì tổng nguồn vốn chủ sở hữu phải đạt được tối thiểu là bao nhiêu trong tổng mức đầu tư của các dự án thì chưa được quy định.

Quy định còn chưa đầy đủ,rõ ràng

Đề cập đến quy định nguồn vốn chủ sở hữu của nhà đầu dự án không thấp hơn 20% đối với dự án có tổng đầu tư đến 1.500 tỷ đồng tại Điều 10 Nghị định 63, bà Đỗ Thị Lan - Trưởng Đoàn đại biểu Quốc hội tỉnh Quảng Ninh - phân tích, như vậy, mức vốn nhà đầu tư huy động vay từ các tổ chức tài chính để tham gia thực hiện dự án tối đa là 80%. Với quy định này sẽ dẫn đến một số bất cập.

Thứ nhất, với mức vốn chủ sở hữu thấp sẽ không đánh giá được đầy đủ năng lực của nhà đầu tư, nhất là năng lực tài chính để thực hiện dự án đầu tư theo hình thức PPP có quy mô về tổng mức đầu tư lớn.

Thứ hai, mức vốn vay lớn làm gia tăng chi phí đầu tư của dự án do phải trả lãi vay đối với phần vốn vay dẫn đến thời gian thu hồi vốn kéo dài, làm giảm hiệu quả xã hội của dự án đầu tư. Mặt khác, vốn vay lớn cũng tạo nên áp lực về điều kiện đảm bảo của nhà đầu tư trong hoạt động thẩm định cho vay. Có những ngân hàng đã thẩm định và cam kết cung cấp vốn vay cho dự án ở bước tham gia lựa chọn nhà đầu tư, song khi triển khai đàm phán hợp đồng tín dụng thì lại tỏ ra lo ngại rủi ro với khoản vốn vay lớn, thậm chí không cho vay, nhất là đối với các dự án BOT giao thông.

Bên cạnh đó, quy định tại Điều 10 còn dẫn đến bất cập về tiến độ huy động và giải ngân vốn chủ sở hữu, bởi nguồn vốn để thực hiện các dự án PPP do nhà đầu tư góp và huy động từ các nguồn vốn khác để thực hiện dự án. Theo đó, nhà đầu tư chịu trách nhiệm góp vốn chủ sở hữu và huy động các nguồn vốn khác để thực hiện dự án theo thỏa thuận tại hợp đồng dự án. Tỷ lệ vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư không được thấp hơn mức quy định tối thiểu của pháp luật. Tuy nhiên, Nghị định chưa quy định cụ thể về thời điểm và tiến độ góp vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư. Theo Điều 12 Thông tư số 88/2018/TT-BTC của Bộ Tài chính, nhà đầu tư đảm bảo cam kết góp vốn theo Điều lệ của DN dự án và theo phương án tài chính của dự án. Trên thực tế, nhà đầu tư thường thực hiện việc tăng vốn điều lệ để góp vốn theo tiến độ xây dựng công trình và phương án tài chính kèm theo hợp đồng PPP đã ký kết. Trong khi đó, theo quy định của Luật DN, việc góp đủ vốn đăng ký phải được xác định trong thời hạn luật định, nếu không sẽ phải đăng ký giảm vốn hoặc có thể sẽ bị xử phạt vi phạm hành chính.

Từ quy định không thống nhất nêu trên dẫn đến góp vốn chủ sở hữu trong các dự án PPP hiện nay đang được áp dụng khác nhau. Do pháp luật chưa có quy định cụ thể nên tại một số dự án có tình trạng nhà đầu tư chỉ sử dụng một phần rất nhỏ hoặc thậm chí chưa sử dụng vốn chủ sở hữu mà dùng ngay phần vốn vay của dự án. Trong một số trường hợp, hợp đồng dự án có quy định việc giải ngân vốn vay chỉ được thực hiện sau khi vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư đã được sử dụng hết. Tuy nhiên, một số nhà đầu tư đã giải ngân ồ ạt số vốn chủ sở hữu trong một thời gian ngắn để sử dụng vốn vay. Điều này dẫn đến lãi vay của dự án bị tăng thêm, đồng nghĩa với việc làm tăng tổng mức đầu tư của dự án.

Đồng quan điểm, TS. Đặng Văn Hải cũng chỉ rõ, do chưa có quy định về thời điểm nhà đầu tư phải góp đủ số vốn chủ sở hữu dẫn đến nhà đầu tư không bị bắt buộc phải góp đủ vốn chủ sở hữu theo tỷ lệ tối thiểu tại một thời điểm nhất định nên chưa hạn chế tối đa việc sử dụng vốn vay, nhằm tiết kiệm chi phí lãi vay trong thời gian xây dựng.

Liên quan đến quy mô vốn đầu tư dự án PPP, TS. Vũ Đình Ánh - chuyên gia kinh tế - cho rằng, nên bỏ quy định quy mô tối thiểu của dự án PPP. Bởi quy định quy mô tối thiểu dự án PPP, dù là 1.200 tỷ đồng hay 300 tỷ đồng, vừa tước bỏ cơ hội đầu tư theo PPP cho nhiều dự án mặc dù có quy mô nhỏ nhưng vẫn hấp dẫn các nhà đầu tư và có ý nghĩa kinh tế - xã hội không hề nhỏ, vừa tạo kẽ hở cho việc vận dụng pháp luật về PPP khi việc xác định giá trị dự án ban đầu thường không chuẩn xác, thậm chí có hiện tượng chia nhỏ dự án hoặc ngược lại gộp dự án để không hoặc đưa vào thực hiện PPP.