Dự án BOT đầu tư xây dựng Quốc lộ 38 đoạn từ cầu Yên Lệnh đến nút giao Vực Vòng

Bất cập trong phê duyệt Dự án

Thông báo kết quả kiểm toán của KTNN cho biết, liên quan đến chủ trương đầu tư Dự án, Bộ GTVT đã báo cáo Thủ tướng Chính phủ về thực trạng của tuyến đường cũ “có mật độ phương tiện giao thông tăng và sự quá tải của xe tải trọng nặng dẫn tới tuyến đường xuống cấp nghiêm trọng, tai nạn giao thông tăng cao”. Tuy nhiên, Văn bản số 11155/BTC-ĐT ngày 11/8/2014 của Bộ Tài chính lại xác định “đoạn đường này chưa bị xuống cấp nghiêm trọng và quá tải như báo cáo của Bộ GTVT” và có ý kiến “Trường hợp cho phép đầu tư tuyến đường theo hình thức Hợp đồng BOT như đề xuất của Bộ GTVT sẽ làm tăng mức phí mà người dân phải chi trả trong khi vẫn phải nộp phí sử dụng đường bộ. Điều này có thể gây ra bức xúc, không đồng thuận của người dân. Do vậy, chưa nên đầu tư xây dựng Dự án như đề xuất của Bộ GTVT”. Bộ GTVT đã gửi Văn bản số 11202/BGTVT-ĐTCT ngày 08/9/2014 giải trình làm rõ ý kiến tham gia của Bộ Tài chính đến Văn phòng Chính phủ, tuy nhiên chưa có ý kiến thống nhất lại của Bộ Tài chính.

Cũng theo KTNN, Bộ GTVT đã đề nghị Thủ tướng Chính phủ cho phép chỉ định Nhà đầu tư là Liên danh Tổng công ty Thăng Long và Tổng công ty Công trình giao thông 4 thực hiện Dự án khi chưa có đánh giá về năng lực và ý kiến đồng ý thực hiện Dự án của Nhà đầu tư. Tuy nhiên, sau đó, khi tiến hành quy trình chỉ định đã có đánh giá và kết luận Nhà đầu tư đảm bảo năng lực theo quy định.

Đồng thời, theo KTNN, Dự án được khởi công ngày 27/3/2015, trước khi được cấp Giấy Chứng nhận đầu tư ngày 13/11/2015 và trước khi ký Phụ lục Hợp đồng BOT ngày 15/01/2016 là chưa phù hợp với quy định.

Đánh giá về công tác lập, thẩm định, phê duyệt Dự án, KTNN nêu rõ, Quyết định số 3296/QĐ-BGTVT ngày 17/10/2014 của Bộ GTVT về việc phê duyệt dự án đầu tư còn một số nội dung chưa phù hợp và bất cập với quy định. Cụ thể như: suất đầu tư trong tổng mức đầu tư của Dự án cao hơn so với suất đầu tư do Bộ Xây dựng công bố tổng số tiền 70,4 tỷ đồng; phê duyệt đầu tư xây mới 8/10,2 km chưa hoàn toàn phù hợp với ý kiến cải tạo, nâng cấp của Thủ tướng Chính phủ; phê duyệt phạm vi của Dự án Đầu tư xây dựng Quốc lộ 38 đoạn từ cầu Yên Lệnh đến nút giao Vực Vòng 12,42 km bao trùm lên phạm vi Dự án Cầu Yên Lệnh 5,88 km.

Thanh, quyết toán nhiều khoản chưa phù hợp

Theo KTNN, một số nội dung trong chi phí xây dựng còn áp dụng định mức, đơn giá và khối lượng chưa phù hợp dẫn đến các chi phí tính theo tỷ lệ phần trăm của chi phí xây dựng sai kéo theo làm tăng tổng mức đầu tư số tiền hơn 10,8 tỷ đồng. Dự án được phê duyệt còn thiếu nguồn vốn chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển hằng năm dẫn đến việc phải sử dụng vốn vay và vốn chủ sở hữu để chi trả một số hoạt động của cơ quan nhà nước có thẩm quyền số tiền 6,9 tỷ đồng.

Thiết kế bản vẽ thi công các gói thầu xây lắp được duyệt cũng có nội dung chưa phù hợp, trong quá trình thực hiện phải thay đổi kết cấu áo đường, thay đổi vật liệu đắp, điều chỉnh thiết kế nền đất yếu và điều chỉnh một số hạng mục của gói thầu làm tăng chi phí đầu tư số tiền gần 11,3 tỷ đồng. Dự toán được duyệt còn một số định mức, đơn giá chưa phù hợp với quy định, khối lượng dự toán chưa phù hợp với bản vẽ thi công làm tăng giá trị dự toán các gói thầu xây lắp số tiền hơn 9,4 tỷ đồng, tuy nhiên, trong quá trình nghiệm thu, thanh toán, DN Dự án đã chủ động rà soát, phát hiện loại bỏ một số nội dung khỏi giá trị thanh toán. Dự toán còn vận dụng định mức cọc cát áp dụng cho công tác thi công giếng cát không có trong hệ thống định mức do Nhà nước ban hành nhưng chưa xây dựng định mức theo đúng trình tự quy định của Bộ Xây dựng, sử dụng đơn giá trạm trộn bê tông nhựa 80T/h áp dụng cho ca máy trạm trộn 120T/h số tiền 5,2 tỷ đồng.

Trong công tác lựa chọn nhà thầu tư vấn, xây lắp, thiết bị còn thiếu sót do phê duyệt kế hoạch lựa chọn nhà thầu một số gói thầu có giá gói thầu 27,9 tỷ đồng ngoài nội dung và quy mô đầu tư được Bộ GTVT phê duyệt. Hơn nữa, Nhà đầu tư không lập kế hoạch lựa chọn nhà thầu cho Gói thầu Thẩm tra quyết toán dự án hoàn thành làm cơ sở thực hiện nhưng vẫn lập quyết toán số tiền 705 triệu đồng.

Về công tác quản lý, sử dụng vốn - theo kết quả kiểm toán - việc giải ngân toàn bộ khối lượng hoàn thành bằng vốn chủ sở hữu đã góp, sau đó mới giải ngân đến vốn vay là không phù hợp với quy định tại Phụ lục Hợp đồng dẫn đến cơ cấu nguồn vốn thay đổi so với tổng mức đầu tư ban đầu, cụ thể, sau kiểm toán, tỷ lệ vốn chủ sở hữu thay đổi từ 15% lên 22%, vốn vay từ 85% xuống 78%. Kết quả này dẫn đến chi phí lợi nhuận phải trả cho nhà đầu tư 11,5%/năm, cao hơn 2,5%/năm so với chi phí lãi vay trong quá trình khai thác (9%/năm) với số tiền 7,4 tỷ đồng. Bên cạnh đó, DN Dự án đã sử dụng nguồn thu phí để thanh toán chi phí quản lý Dự án số tiền 840 triệu đồng sai quy định về nguồn vốn thanh toán của Phụ lục Hợp đồng BOT.

Trong công tác quản lý chi phí đầu tư và quyết toán, đưa công trình vào khai thác sử dụng, KTNN chỉ rõ, quyết toán chi phí tư vấn quản lý Dự án vượt giá trị sau kiểm toán số tiền gần 2,3 tỷ đồng do áp dụng sai định mức. Ngoài ra, còn có việc quyết toán một số khối lượng chưa phù hợp với bản vẽ hoàn công, đơn giá quyết toán sử dụng định mức chưa phù hợp số tiền hơn 4,7 tỷ đồng; chi phí lãi vay trong thời gian thi công giảm gần 12,8 tỷ đồng do nhà thầu thi công vượt tiến độ nhưng vẫn tính lãi vay theo tiến độ trong hợp đồng; một số nội dung chưa đủ điều kiện quyết toán số tiền xấp xỉ 24,2 tỷ đồng…

Dự án phải điều chỉnh nhiều điểm trong phương án tài chính

Theo Báo cáo kiểm toán, Dự án này có thời gian hoàn vốn theo phương án tài chính tạm tính ban đầu để ký Phụ lục Hợp đồng số 01/HĐ.BOT-BGTVT ngày 15/01/2016 là 15 năm 6 tháng, sau khi cập nhật một số chỉ tiêu tại thời điểm kiểm toán đã loại khỏi phương án tài chính của Hợp đồng một số nội dung được cơ quan nhà nước có thẩm quyền chấp thuận không có trong quy định hiện hành và loại một số chi phí được DN Dự án quyết toán chưa phù hợp với chế độ chính sách và các điều khoản thỏa thuận của Hợp đồng BOT làm kéo dài thời gian thu phí. Kết quả điều chỉnh thời gian thu phí từ 15 năm 6 tháng (tuy nhiên sau đó, Bộ GTVT và Nhà đầu tư đã cập nhật Phụ lục Hợp đồng xác định thời gian thu phí là 10 năm 3 tháng 8 ngày) xuống còn 7 năm 5 tháng 14 ngày, tương đương giảm giá vé hoặc thời gian thu phí tương ứng 8 năm 16 ngày (giảm 2 năm 9 tháng 24 ngày theo thời gian thu phí đã được Bộ GTVT và Nhà đầu tư cập nhật).

Cụ thể, Dự án đã được loại khỏi phương án tài chính một số nội dung không có trong quy định, chưa phù hợp với chế độ số tiền hơn 33,7 tỷ đồng lợi nhuận của Nhà đầu tư do trong thời gian doanh thu chưa đủ bù đắp chi phí, chưa có nguồn chi trả lợi nhuận, phương án tài chính đã nhập gốc để tính lợi nhuận gộp không đúng thỏa thuận tại Điều 50 của Phụ lục Hợp đồng BOT. Đồng thời, loại khỏi giá trị quyết toán nguồn vốn khác 840 triệu đồng do Công ty TNHH BOT Cầu Yên Lệnh thanh toán chi phí quản lý Dự án bằng nguồn thu phí như đã nêu ở phần trên.

Sau khi cập nhật lại một số chỉ tiêu của phương án tài chính, Dự án Cầu Yên Lệnh đã được điều chỉnh lại thời điểm kết thúc việc thu phí hoàn vốn trong phương án tài chính từ tháng 6/2026 về tháng 01/2019; điều chỉnh lại lưu lượng và tốc độ tăng trưởng thực tế cao hơn 19,82% (tương ứng doanh thu bình quân tăng cao hơn xấp xỉ 2,3 tỷ đồng/tháng) so với phương án tài chính ban đầu; giảm 233,1 tỷ đồng do điều chỉnh các chỉ tiêu nêu trên dẫn đến thời gian thực hiện Dự án rút ngắn, giảm chi phí sửa chữa định kỳ và không phải đại tu công trình vào năm 2028 và 2031; giảm 146 tỷ đồng do cắt giảm chi phí quản lý và khai thác đối với 2/6 cửa vận hành và giảm thời gian khai thác Dự án; giảm lãi vay trong thời gian xây dựng số tiền 55,3 tỷ đồng; giảm lãi vay trong thời gian khai thác số tiền 951 tỷ đồng; giảm tổng mức đầu tư hơn 278,4 tỷ đồng; giảm 1.859,4 tỷ đồng doanh thu thu phí đến khi kết thúc Dự án.

Ngoài ra, phương án tài chính của Dự án trong Hợp đồng được ký kết giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và Nhà đầu tư có một số nội dung chưa có trong quy định, số liệu trong phương án tài chính chưa phù hợp với điều khoản thỏa thuận của Hợp đồng.
Một số kiến nghị đáng chú ý

Từ kết quả kiểm toán, KTNN kiến nghị Bộ GTVT căn cứ nhu cầu đầu tư nâng cấp trạm thu phí và chi phí đầu tư cần thiết để hoàn thành Dự án theo nội dung, mục tiêu đầu tư được phê duyệt để điều chỉnh giảm tổng mức đầu tư phù hợp; đồng thời, thương thảo điều chỉnh giảm giá vé hoặc thời gian thu phí theo kiến nghị kiểm toán.

KTNN cũng kiến nghị Bộ GTVT xem xét, thương thảo, xử lý sai lệch số liệu trong phương án tài chính với điều khoản thỏa thuận của Hợp đồng đối với nội dung lợi nhuận của Nhà đầu tư làm sai lệch số tiền 184,5 tỷ đồng và lãi vay trong quá trình khai thác sai lệch số tiền 951 tỷ đồng để đảm bảo hài hòa lợi ích của các bên tham gia Hợp đồng…

Đối với DN Dự án - Công ty TNHH BOT Cầu Yên Lệnh, KTNN kiến nghị phải điều chỉnh sổ kế toán, báo cáo quyết toán Dự án hoàn thành theo số liệu của KTNN, xử lý kiến nghị tài chính và chấn chỉnh những thiếu sót trong công tác quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình, công tác quản lý tài chính, kế toán.

Đặc biệt, qua kiểm toán, KTNN đã chỉ ra một số điểm bất cập trong cơ chế, chính sách quản lý của Nhà nước đối với dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư. Theo KTNN, trong quá trình thực hiện, do thời gian đầu doanh thu chưa đủ bù đắp chi phí, chưa có nguồn chi trả lợi nhuận nhà đầu tư hằng năm nhưng Thông tư số 55/2016/TT-BTC ngày 23/3/2016 của Bộ Tài chính chưa có quy định xử lý nội dung này. Phương án tài chính đang tính nhập gốc phần lợi nhuận chưa chi trả (đây không phải vốn chủ sở hữu) vào vốn chủ sở hữu của Nhà đầu tư góp trong quá trình khai thác để tính lợi nhuận gộp.

Đến thời điểm kiểm toán, Bộ GTVT vẫn chưa có hướng dẫn, tiêu chí về quy mô đầu tư xây dựng trạm thu giá dịch vụ sử dụng đường bộ và nhà điều hành của các dự án thực hiện theo hình thức hợp đồng BOT. Tình trạng xây dựng nhà nghỉ giao ca cho cán bộ, nhân viên của DN Dự án được hoàn vốn từ nguồn thu phí nhưng nhà giao ca này được sử dụng với mục đích làm nhà ở cho cán bộ, công nhân viên của DN Dự án diễn ra khá phổ biến. Trước thực tế này, KTNN kiến nghị Bộ GTVT xem xét hoàn thiện cơ chế, chính sách về đầu tư theo hình thức đối tác công tư, trong đó có xây dựng tiêu chí về quy mô đầu tư xây dựng trạm thu phí và nhà điều hành của các dự án thực hiện theo hình thức hợp đồng BOT đảm bảo tính kinh tế, sử dụng có hiệu quả vốn đầu tư.

Ngoài ra, KTNN cũng chỉ ra tình trạng tổng mức đầu tư thay đổi trong quá trình thực hiện dự án đã dẫn đến việc tỷ lệ cơ cấu vốn vay thương mại và vốn chủ sở hữu thay đổi so với tỷ lệ đã thỏa thuận trong hợp đồng nhưng chưa có hướng dẫn xử lý lợi nhuận của nhà đầu tư và lãi vay đối với tỷ lệ thay đổi này.
         

Từ kết quả kiểm toán đối với Dự án, KTNN kiến nghị Bộ GTVT chấn chỉnh rút kinh nghiệm một số vấn đề sau: phê duyệt mở mới Dự án không phù hợp với chủ trương của Thủ tướng Chính phủ; không làm rõ nhận định và ý kiến tham gia của Bộ Tài chính; phạm vi của Dự án bao trùm lên phạm vi dự án khác; đề nghị Thủ tướng Chính phủ cho phép chỉ định Nhà đầu tư khi chưa có đánh giá về năng lực và ý kiến đồng ý thực hiện Dự án của Nhà đầu tư; cho phép triển khai Dự án trước khi được cấp Giấy Chứng nhận đầu tư và trước khi ký hợp đồng BOT...