Lựa chọn nhà đầu tư không cạnh tranh - khởi nguồn của những bất cập

Hầu hết dự án đều được chỉ định thầu

Theo Điều 29 Nghị định 15/2015/NĐ-CP và Điều 9 Nghị định số 30/2015/NĐ-CP, việc lựa chọn nhà đầu tư đối với các dự án BT được thực hiện theo hình thức đấu thầu rộng rãi hoặc chỉ định thầu. Thế nhưng, theo kết luận mới đây của Thanh tra Chính phủ, trong 15 dự án đầu tư theo hình thức hợp đồng BT thuộc lĩnh vực giao thông, môi trường trên địa bàn Hà Nội, chỉ có 1 dự án thực hiện lựa chọn nhà đầu tư thông qua hình thức đấu thầu (có sơ tuyển). Với 14 dự án còn lại, các nhà đầu tư đều được lựa chọn thông qua hình thức chỉ định thầu.

Một nguyên nhân được coi là khởi nguồn cho những bất cập trên chính là việc lựa chọn nhà đầu tư không cạnh tranh, hầu hết dự án được chỉ định thầu với lý do chung là tính cấp bách, cấp thiết. Trên thực tế, cơ quan nhà nước có thẩm quyền (CQNNCTQ) đã không thực hiện đúng quy trình, quy định và không có tài liệu chứng minh, làm rõ thực trạng, mức độ chính xác của sự cấp bách, cấp thiết khi chỉ định nhà đầu tư thực hiện các dự án này.

Do vậy, việc rút ngắn thời gian trong lựa chọn nhà đầu tư phụ thuộc vào tính chất, quy mô đặc điểm của từng loại dự án, cũng như khả năng thực hiện của CQNNCTQ và bên mời thầu. Khung thời gian theo quy định tại Nghị định 30/2015/NĐ-CP gồm các khoảng thời gian tối thiểu dành cho phần chuẩn bị hồ sơ của nhà đầu tư và các khoảng thời gian tối đa cho phép dành cho phần công việc của cơ quan nhà nước là phù hợp.

Và hệ quả nữa, một số nhà đầu tư tại thời điểm được thẩm định, đánh giá và lựa chọn để thực hiện dự án có năng lực tài chính hạn chế, yếu kém, không đảm bảo theo tiến độ giải ngân cam kết. Đa số các dự án đều chậm tiến độ, kéo dài thời gian thực hiện, phải gia hạn hợp đồng, làm phát sinh chi phí đầu tư và không hoàn thành đúng tiến độ, trong khi lý do để lựa chọn hình thức chỉ định thầu là nhằm đảm bảo phục vụ các mục tiêu cấp bách, kịp thời.

Theo kết quả kiểm toán của KTNN đối với Dự án đầu tư xây dựng tuyến đường bộ mới Phủ Lý - Mỹ Lộc (dự án BT 21), tại thời điểm ký kết hợp đồng vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư chỉ đạt 5,9% tổng mức đầu tư (155,259 tỷ đồng/2.618,428 tỷ đồng), chưa đạt tỷ lệ tối thiểu 10% như quy định bắt buộc để thực hiện dự án. Đến thời điểm kiểm toán, Dự án đã hoàn thành trên 74% giá trị và vốn chủ sở hữu đã sử dụng đạt 7,536% trên tổng mức đầu tư theo hợp đồng BT (197,341 tỷ đồng/2.618,428 tỷ đồng).

Có thể kể đến một số sai sót thường gặp phải trong công tác đấu thầu, đó là: đơn vị đại diện Nhà nước không thực hiện đúng quy trình lựa chọn nhà đầu tư. Việc thẩm định, đánh giá năng lực đối với một số nhà đầu tư không chính xác, thiếu chặt chẽ. Một số nhà đầu tư tại thời điểm được thẩm định, đánh giá và lựa chọn để thực hiện dự án còn hạn chế về tài chính, không đảm bảo năng lực, như: Công ty CP Tasco đối với Dự án Đường Lê Đức Thọ - Xuân Phương; Công ty Bitexco đối với Dự án Đường bao quanh khu tưởng niệm danh nhân Chu Văn An…

Nhà đầu tư lựa chọn nhà thầu yếu kém về năng lực

Theo Điều 44 của Nghị định 15/2015/NĐ-CP, nhà đầu tư được toàn quyền quyết định công tác lựa chọn nhà thầu, từ khâu ban hành quy chế, phê duyệt, lựa chọn hồ sơ mời thầu đến kết quả lựa chọn nhà thầu. Hiện tại, chưa có quy định nào quy định về thẩm quyền và trách nhiệm của cơ quan nhà nước ký kết hợp đồng dự án với công tác lựa chọn nhà thầu của nhà đầu tư.

Các hợp đồng BT trong giai đoạn vừa qua chủ yếu được các nhà đầu tư áp dụng hình thức chỉ định thầu hoặc tự thực hiện để lựa chọn nhà thầu tham gia thực hiện dự án. Kết quả kiểm toán cho thấy, các nhà đầu tư trong nước hiện nay chưa có nhiều kinh nghiệm về quản lý dự án và quản lý công tác đấu thầu nên công tác lựa chọn nhà thầu tại một số dự án vẫn chưa đạt chất lượng cao. Việc thông báo cung cấp thông tin mời thầu còn chậm và chưa tuân thủ theo quy định. Vấn đề phê duyệt kế hoạch lựa chọn nhà thầu, các gói thầu xây lắp một số dự án chưa phù hợp dẫn đến tình trạng lựa chọn nhà thầu thi công có năng lực yếu.

Cũng tại Dự án Đầu tư xây dựng tuyến đường bộ mới Phủ Lý - Mỹ Lộc - dự án BT 21, chủ đầu tư phê duyệt hồ sơ mời thầu có yêu cầu về doanh thu nhỏ hơn mức tối thiểu, đồng thời hồ sơ này cũng không quy định yêu cầu về số năm kinh nghiệm của nhân sự chủ chốt. Cụ thể:
Về kinh nghiệm, hồ sơ mời thầu chỉ nêu: "kinh nghiệm thi công gói thầu tương tự hoặc đang tham gia thi công xây dựng công trình giao thông, thuỷ lợi". Trong khi theo quy định, nhà thầu phải có 1 đến 3 hợp đồng xây lắp tương tự đã thực hiện.

Về năng lực tài chính, hồ sơ mời thầu yêu cầu: "doanh thu trong 3 năm gần đây tối thiểu là 15 tỷ đồng". Đây là tiêu chí không phù hợp với công trình có giá trị gói thầu 913,4 tỷ đồng. Nếu tính theo hướng dẫn trong mẫu hồ sơ mời thầu do Bộ Kế hoạch và Đầu tư ban hành, doanh thu trung bình trong 3 năm đối với nhà thầu tham gia dự án này tối thiểu phải là 391 tỷ đồng. Trên thực tế, doanh thu trung bình trong 3 năm (2007, 2008, 2009) của nhà thầu được lựa chọn chỉ là: 9,2 tỷ đồng, không đạt về năng lực tài chính.

Đối với công tác quyết toán công trình, thẩm quyền của cơ quan nhà nước mới chỉ dừng lại ở mức thỏa thuận với đơn vị tư vấn kiểm toán, bởi vậy việc kiểm soát giá thành trong các dự án chỉ định thầu thường rất khó khăn.

Cần đấu thầu rộng rãi và lựa chọn nhà thầu có đủ năng lực theo quy định

Thông thường, các dự án PPP đều có chia sẻ rủi ro, hợp đồng dài hạn, nhưng BT là một hình thức PPP đặc biệt, gần như không có rủi ro bởi nhà đầu tư thực hiện dự án và được thanh toán ngay bằng quỹ đất. Cũng vì được dùng quỹ đất để thanh toán nên các dự án BT cần lựa chọn nhà đầu tư theo một quy trình quản lý chặt chẽ và đảm bảo đấu thầu cạnh tranh, minh bạch.

Để các dự án BT thực sự mang lại hiệu quả, công tác đấu thầu cần phải thực hiện tốt các yêu cầu sau:

Một là, việc lựa chọn nhà đầu tư phải thông qua đầu thầu rộng rãi, hạn chế trường hợp chỉ định thầu. Các trường hợp chỉ định nhà thầu, chỉ định nhà đầu tư chỉ được thực hiện trong những trường hợp đặc biệt theo quy định của Luật Đấu thầu. Khắc phục tình trạng chỉ định thầu, chỉ định nhà đầu tư một cách tràn lan, nhất là đối với các công trình - dự án bất động sản ở các vị trí đắc địa, gây tác động xấu đến môi trường kinh doanh, sự minh bạch, tính cạnh tranh.

Thực tế cho thấy, phương thức chỉ định thầu hay đầu thầu hạn chế đã không tạo ra mặt bằng cạnh tranh giữa các nhà đầu tư, không khuyến khích nâng cao hiệu quả đầu tư, khó chọn được nhà đầu tư có năng lực tài chính, kinh nghiệm và có năng lực phù hợp nhất với dự án, không phát huy được nguồn lực xã hội… Đấu thầu rộng rãi chính là cách để lựa chọn được nhà đầu tư tốt, có khả năng cung cấp công trình hạ tầng và dịch vụ công ở mức chi phí hợp lý, là điều kiện cần để đảm bảo tính công bằng, cạnh tranh, minh bạch trong việc thực hiện dự án.

Hai là, thành viên liên danh để hình thành nhà đầu tư phải có năng lực về tài chính, kinh nghiệm, nhân sự. Cụ thể, những năng lực này phải đạt 80% năng lực của nhà đầu tư độc lập. Hiện nay, hầu hết các dự án đều bị chậm tiến độ so với yêu cầu, một phần do năng lực về huy động vốn, bố trí vốn chủ sở hữu tham gia vào dự án của nhà đầu tư yếu kém, không đảm bảo theo tiến độ giải ngân cam kết.

Ba là, hồ sơ mời tham gia đấu thầu hay chỉ định thầu là hồ sơ đã được phê duyệt thiết kế kỹ thuật và tổng dự toán, hình thức theo đơn giá điều chỉnh.Việc quản lý hoạt động đầu tư của các dự án PPP nói chung được thực hiện trên nguyên tắc quản lý đầu ra, trên cơ sở kết quả đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư. Nếu có năng lực tốt, thực hiện dự án với mức chi phí thực tế thấp hơn so với mức chi phí quy định trong hợp đồng BT thì nhà đầu tư sẽ được hưởng phần chênh lệch đó; trường hợp chi phí thực tế đầu tư công trình dự án cao hơn so với chi phí ghi trong hợp đồng thì nhà đầu tư sẽ phải chịu toàn bộ phần chênh lệch này.