(BKTO) - PGS.TS. LÊ HUY TRỌNG - Kiểm toán Nhà nước, Ths. LẠI HƯƠNG THẢO - Học viện Nông nghiệp Việt Nam
Xây dựng nông thôn mới (NTM) là vấn đề quan trọng, có tác động trực tiếp đến sự phát triển chung của đất nước, được đầu tư lớn bằng nhiều nguồn vốn. Vốn ngân sách (trung ương và địa phương) khoảng 40%; nguồn vốn tín dụng, khoảng 30%; vốn đầu tư của DN, khoảng 20%; các khoản đóng góp tự nguyện của nhân dân trong xã; vốn huy động từ cộng đồng, khoảng 10% và các nguồn vốn hợp pháp khác.
Hoạt động chính của Chương trình gồm: huy động vốn cho phát triển giao thông nông thôn; đầu tư cho phát triển nông nghiệp, nông thôn; huy động vốn để đầu tư phát triển hạ tầng; trợ giá cho nông nghiệp... Do vậy, hoạt động huy động vốn cho Chương trình có thể “hứng chịu” rủi ro. Việc nhận diện, đánh giá đúng về khả năng tồn tại, mức độ trọng yếu của các rủi ro sẽ giúp nâng cao hiệu quả quản lý của nhà nước và chất lượng kiểm toán đối với chương trình mục tiêu quốc gia về xây dựng NTM.
Những rủi ro tiềm tàng
Rủi ro tuân thủ tỷ lệ/cơ cấu huy động của từng nguồn: là khả năng mà các địa phương thực hiện chương trình NTM không thể tuân thủ quy định của Nhà nước trong huy động vốn phục vụ xây dựng NTM theo tỷ lệ/cơ cấu từng nguồn trong tổng nguồn lực. Rủi ro này là do các nguồn vốn được huy động phục vụ Chương trình gồm nhiều nguồn khác nhau, nếu phân theo tiêu chí chủ thể thì sẽ có Nhà nước, DN và người dân; nếu phân theo chính sách thì sẽ có nguồn vốn tín dụng, nguồn vốn đầu tư, nguồn vốn tài trợ…
Điều này dễ dẫn đến sự nhầm lẫn khi theo dõi nguồn vốn huy động. Ngoài ra, Chương trình còn chưa xây dựng tổng quy mô vốn huy động phục vụ xây dựng NTM, chỉ có cơ cấu huy động của từng nguồn cụ thể nên đã gây khó khăn cho các địa phương trong xác định cụ thể mức huy động của từng nguồn. Thực tế khảo sát cho thấy, trên 85% các xã đạt chuẩn NTM nhưng chưa đảm bảo sự tuân thủ tỷ lệ huy động vốn của từng nguồn trong tổng nguồn lực.
Rủi ro phân tán nguồn lực: là rủi ro trong việc các địa phương sử dụng vốn một cách dàn trải, ảnh hưởng tới hiệu quả sử dụng vốn. Mặc dù Quyết định số 800/QĐ-TTg đã nêu rõ một trong các hình thức huy động nguồn lực xây dựng NTM là lồng ghép các nguồn vốn của các chương trình mục tiêu quốc gia, các chương trình mục tiêu, dự án hỗ trợ trên địa bàn, tuy nhiên cho đến nay, vấn đề này vẫn chưa có những văn bản hướng dẫn cụ thể.
Việc thực hiện các nội dung đầu tư có cùng mục tiêu trên thực tế mới chỉ ghép vốn một cách cơ học của các chương trình, dự án đầu tư. Thực tế, mức độ lồng ghép vốn giữa các địa phương đang rất khác nhau. Trong khi tỷ lệ vốn lồng ghép trên tổng vốn huy động 3 năm từ 2011-2013 của Đồng bằng sông Hồng đạt 12,86% thì vùng Đông Nam Bộ chỉ là 1,82%. Điều này dẫn đến khả năng các nguồn lực huy động của Nhà nước cho những chương trình xây dựng, phát triển kinh tế - xã hội nói chung và NTM nói riêng bị phân tán.
Rủi ro trùng lắp nguồn lực: là rủi ro nhiều nguồn lực được sử dụng cho cùng hoạt động, gây lãng phí hay thất thoát vốn. Tại Quyết định số 800/QĐ-TTg ngày 04/6/2010 của Thủ tướng Chính phủ và Quyết định số 342/QĐ-TTg ngày 20/2/2013 của Thủ tướng Chính phủ về việc sửa đổi một số tiêu chí của bộ tiêu chí quốc gia về NTM, nội dung chủ yếu của Chương trình xây dựng NTM được thể hiện qua 19 tiêu chí.
Tuy nhiên, việc thực hiện các tiêu chí phù hợp với đặc điểm từng địa phương lại chưa có văn bản hướng dẫn nên nhiều địa phương chỉ chủ yếu tập trung nguồn lực vào đầu tư kết cấu hạ tầng, chưa coi trọng phát triển sản xuất, tái cơ cấu sản xuất – yếu tố then chốt tạo ra sự đột phá trong chuyển dịch kinh tế nông thôn. Bên cạnh đó, rủi ro trùng lắp nguồn lực còn do Chương trình xây dựng NTM có một số nội dung trùng với các chương trình mục tiêu quốc gia và dự án hỗ trợ tại các địa phương. Chẳng hạn, nội dung xây dựng trụ sở xã trùng với Chương trình mục tiêu Hỗ trợ đầu tư xây dựng các trụ sở UBND cấp xã…
Rủi ro lạm phát: là khả năng Chương trình gặp khó khăn trong huy động các nguồn vốn do lạm phát tăng cao. Nguồn lực tài chính phục vụ xây dựng Chương trình NTM được huy động từ nhiều nguồn vốn khác, trong đó nguồn vốn tín dụng, DN và dân cư chiếm 60%. Thực tế, lạm phát có thể phá vỡ thị trường vốn của các tổ chức tín dụng, giảm lợi nhuận của DN cũng như mức độ tích lũy của người dân. Trong điều kiện lạm phát tăng cao, nguy cơ không huy động được đủ số vốn cần thiết để phục vụ Chương trình NTM là rất rõ ràng.
Bên cạnh đó, do phụ thuộc vào thời tiết, khí hậu và giá cả thị trường, nguồn vốn cho lĩnh vực nông nghiệp, nông thôn thường thiếu sự ổn định. Điều này cũng gia tăng khả năng Chương trình không huy động đủ nguồn lực cho việc thực hiện các hoạt động hoặc các hoạt động bị ngừng trệ.
Định hướng giải phápkiểm soát rủi ro tiềm tàng
Để đảm bảo rủi ro của các cuộc kiểm toán Chương trình NTM chỉ ở mức độ cho phép, các kiểm toán viên cần đánh giá hệ thống kiểm soát nội bộ đối với hoạt động huy động vốn ở các địa phương được kiểm toán, từ đó lập kế hoạch kiểm toán phù hợp, xác định đúng khối lượng, phạm vi, quy mô cũng như kế hoạch về nhân sự, thời gian, chi phí nhằm đảm bảo chất lượng của cuộc kiểm toán.
Ở giác độ quản lý Chương trình xây dựng NTM, nếu không có một hệ thống kiểm soát nội bộ đủ mạnh nhằm ngăn ngừa những rủi ro tiềm tàng thì các rủi ro trên sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến tính kinh tế, hiệu quả và sự hữu hiệu của Chương trình. Đặc biệt là trong thời điểm Chương trình NTM giai đoạn 2010-2015 đang được tổng kết nhằm triển khai hiệu quả hơn cho giai đoạn 2016-2020.
Các cơ quan quản lý có thể cân nhắc về việc xây dựng tổng quy mô vốn đầu tư cho xây dựng NTM dựa trên đặc điểm, điều kiện của từng địa phương. Khi đó, các địa phương sẽ có căn cứ pháp lý xác định mức huy động của từng nguồn cụ thể. Kinh nghiệm của Hàn Quốc khi xây dựng và phát triển mô hình Làng Mới những năm 1970 cho thấy, trong chính sách huy động nguồn lực tài chính quốc gia này thực hiện chủ trương nhà nước và nhân dân cùng làm.
Cụ thể, nguồn vốn hỗ trợ từ ngân sách nhà nước là 51%, nguồn huy động từ dân là 49%, kèm theo đó là chính sách khuyến khích người dân đầu tư vào chương trình như một khoản tiết kiệm. Trong năm đầu tiên, Chính phủ thực hiện hỗ trợ cho 33.000 làng, mỗi làng 355 bao xi măng. Sang năm thứ hai, 16.600 làng có thành tích tốt được khen thưởng và được Chính phủ tăng mức hỗ trợ lên 500 bao xi măng cùng 1 tấn thép. Năm thứ ba, Chính phủ phân loại các làng theo trình độ phát triển và sự tham gia của người dân để chia thành các nhóm khác nhau với mức hỗ trợ từ Chính phủ cũng khác nhau.
Nhằm kiểm soát rủi ro phân tán, trùng lắp nguồn lực trong huy động vốn thực hiện Chương trình NTM, Chính phủ Thái Lan đã khảo sát các địa phương để xây dựng thứ tự ưu tiên trong đầu tư từng vùng. Với những vùng còn nhiều khó khăn, sản xuất lạc hậu thì Chính phủ tập trung nguồn lực cho xây dựng hệ thống đường sá nhằm giúp người dân tiếp cận thị trường. Những vùng có sự tăng trưởng kinh tế ổn định thì tạo ra sự bứt phá thông qua đầu tư cho khoa học công nghệ nhằm tăng cường hiểu biết, hiện đại hóa nông nghiệp, tạo ra sự phát triển bền vững.
Thái Lan là nước có điều kiện kinh tế xã hội khá giống Việt Nam, do vậy các cơ quan quản lý có thể cân nhắc việc học hỏi kinh nghiệm từ quốc gia này để hạn chế nguồn lực huy động phục vụ xây dựng NTM bị phân tán hay trùng lắp.
Muốn hạn chế rủi ro không huy động đủ vốn xây dựng NTM do lo ngại đầu tư vào lĩnh vực có rủi ro cao như nông nghiệp, nông thôn, nông dân, các cơ quan quản lý nhà nước cần có những chính sách khuyến khích, hỗ trợ các tổ chức tín dụng, DN và người dân đầu tư vào lĩnh vực này thông qua chính sách trợ giá các sản phẩm đầu vào của quá trình sản xuất nông nghiệp và đảm bảo giá đầu ra của nông sản thông qua chuỗi giá trị ngành hàng.
Các cơ quan quản lý cũng có thể tham khảo kinh nghiệm huy động vốn cho lĩnh vực nông nghiệp của một số nước có điều kiện tương tự Việt Nam như: Thái Lan, Hàn Quốc, Trung Quốc… Cụ thể, ở Thái Lan, để thu hút vốn đầu tư của các tổ chức, cá nhân vào lĩnh vực nông nghiệp, Chính phủ thực hiện trợ giá đối với các sản phẩm chủ lực như gạo, cao su, trái cây… với mức giá thu mua cao hơn giá thị trường; ngoài ra người trồng còn nhận được các ưu đãi như: mua phân bón với giá thấp, miễn cước vận chuyển… Còn ở Hàn Quốc, để thu hút vốn của người dân vào xây dựng Chương trình Làng Mới, các hợp tác xã nông nghiệp ở làng thành lập “quỹ làng”.
Trong khi hợp tác xã đóng vai trò quan trọng trong chuối cung ứng các sản phẩm nông nghiệp của làng, thì người dân có thể thể trở thành thành viên của hợp tác xã bằng cách mua cổ phần của hợp tác xã. Khi đã là thành viên của hợp tác xã thì người dân được hưởng lãi suất bằng lãi suất tiết kiệm cho khoản tiền bỏ ra mua cổ phần hoặc chia lợi nhuận từ các hoạt động của hợp tác xã, ngoài ra sẽ được vay vốn từ “quỹ làng” để đầu tư cho sản xuất với lãi suất ưu đãi.
Cùng với đó, Chính phủ cũng cần rà soát lại các luật liên quan đến nông nghiệp, nông thôn và nông dân để tạo điều kiện thuận lợi cho việc huy động các nguồn lực tài chính phục vụ xây dựng NTM và tái cơ cấu ngành nông nghiệp; đồng thời, chỉ đạo Bộ, ngành, địa phương quản lý việc sử dụng các nguồn vốn huy động cho chương trình đảm bảo nguyên tắc công khai, dân chủ, tiết kiệm và hiệu quả. KTNN có thể nghiên cứu trình Quốc hội về kế hoạch kiểm toán Chương trình xây dựng NTM cả trong và sau khi hoàn thành Chương trình ở từng giai đoạn, từ đó có những kiến nghị cần thiết nhằm cải tiến công tác huy động cũng như quản lý và sử dụng các nguồn lực được huy động cho Chương trình.
